党的十八大以来，我国“三农”发展取得历史性成就、发生历史性变革。乡村振兴战略全面实施，农业强国建设迈出坚实步伐，农业综合生产能力稳步增强，宜居宜业和美乡村建设扎实推进，农业农村现代化水平加速提升，绝对贫困问题得到历史性解决，成就举世瞩目。习近平总书记强调：“各级党委和政府要坚持把解决好‘三农’问题作为重中之重，坚持五级书记抓乡村振兴，奋发进取、真抓实干，努力把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件、让农民生活更加富裕美好。”农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色，当前面临的一个重要挑战就是农民收入整体上长期偏低，城乡居民收入差距缩小进程相对缓慢。“十五五”时期，必须把促进农民稳定增收摆在“三农”工作的重要位置，千方百计提高农民收入，加快缩小城乡收入差距，为扎实推进乡村全面振兴、全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。
从战略层面理解重大意义
农民稳定增收是推进农民农村共同富裕的重要内容，是推进中国式现代化的应有之义。当前，实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要从战略层面理解促进农民稳定增收、持续缩小城乡收入差距的重大意义。
这是建设农业强国的坚实基础。农民增收不仅是衡量农业现代化水平的关键标尺，而且是我国夯实粮食安全根基、从农业大国迈向农业强国的基础和前提。只有从事农业生产经营特别是从事粮食生产能够稳定获得与全社会平均水平基本相当的收入，才能激发农民生产积极性，要引导他们采用现代农业生产技术和装备，提高农业综合生产能力和质量效益，有力保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。也只有这样，才能增强农业的吸引力和竞争力，引进培育一批爱农业、懂技术、善经营的新型农业经营主体，从根本上解决“谁来种地”的问题。
这是巩固拓展脱贫攻坚成果的关键举措。促进农民稳定增收，特别是使防止返贫致贫对象的收入增速高于全国农村居民人均可支配收入增速，是巩固拓展脱贫攻坚成果、守住不发生规模性返贫致贫底线的治本之策。对于有劳动能力的防止返贫致贫对象，可通过稳定的产业带动和就业帮扶，推动他们的收入实现超常规增长，增强他们应对疾病、灾害、事故等突发风险的能力。对于没有劳动能力的对象，必须通过稳定的社会救助使他们的收入水平能够满足不断增长的基本生活需要，确保他们在社会主义现代化建设进程中不掉队。
这是实施扩大内需战略的重要支撑。扩大消费，必须增加城乡居民收入，关键是增加农村居民收入。当前，城乡居民消费水平差距明显，农村消费市场潜力远未释放。2026年中央一号文件将“多措并举扩大乡村消费”作为“积极促进农民稳定增收”的一项重要部署。促进农民稳定增收，有助于提升农民消费能力和意愿，有助于畅通国内大循环、培育完整内需体系，有助于为农业农村现代化营造稳定健康的市场环境，具有不可替代的作用。
一系列挑战需高度关注
这些年来，我国农民收入增速快于城镇居民收入增速，城乡居民收入相对差距不断缩小。但若深入分析就会发现，实现农民稳定增收仍面临诸多挑战。
城乡收入差距依然较大。我国城乡居民收入比由2012年的2.88∶1降低到2025年的2.31∶1。城乡居民收入相对差距在缩小，绝对差距则在扩大。观察发达国家的情况，美国、日本等在工业化中后期，城乡居民收入比通常逐步降低至1.5倍左右。对此，我们需从历史演进、政策设计等多个维度加以研究，找到适合我国国情的方法路径。
区域收入差距较为突出。我国农民收入呈现明显的“东高西低”。浙江等东部省份依托发达的民营经济、较高的城镇化水平和活跃的非农产业，农民收入长期领跑全国；甘肃等西部省份受自然条件、基础设施和产业发展水平制约，农民增收渠道相对单一。2025年，上海农村居民人均可支配收入为48122元，甘肃为15001元，可见，不同区域农民收入差距依然较大。
内部不同群体收入差距明显。国家统计局全国居民五等份收入分组调查数据显示，2025年高收入组家庭农村居民人均可支配收入为57148元，低收入组为5763元。这反映出相当一部分农户已通过规模化经营或非农就业获得了较高收入，而低收入群体增收依然面临诸多困难。
粮食主产区农民收入偏低。粮食主产区为保障国家粮食安全作出了重大贡献，但农民收入水平与产业贡献尚不匹配，“产粮大县、财政穷县、收入低县”的情况依然存在。2025年全国13个粮食主产省中，除江苏、山东农村居民人均可支配收入高于全国平均水平24456元外(江苏、山东分别为34147元、26613元)，其余11个省份均低于全国平均水平。
“十五五”时期是缩小城乡居民收入差距的重要窗口期。如果城乡居民收入差距大的现象长期存在，不仅会影响2035年基本实现社会主义现代化的阶段性目标，还会影响2050年全面建成社会主义现代化强国的质量和成色。
条分缕析找准成因
促进农民稳定增收之所以面临诸多挑战，根本原因在于国民经济产业结构与就业结构尚不平衡，导致农业劳动生产率远低于非农产业，农业从业者与非农从业者的收入差距较大。2025年第一产业增加值仅占GDP的6.7%，第一产业从业者却占全部劳动力就业的22.2%，农业劳动生产率仅相当于全国全员劳动生产率的约30%。更好地认识这个问题，需要从全球比较、历史渊源、现实表现等多个维度深入考察。
城乡居民收入存在差距是世界各国经济发展中的普遍现象。在一国经济发展的早期，城乡收入差距扩大是普遍规律，即使后期通过政策干预缩小了差距，也难以完全消除。自工业革命以来，无论是发达国家还是发展中国家，在工业化、城市化进程中，城市资本、技术、基础设施集聚产生的虹吸效应都使得城乡收入差距扩大。19世纪，英国的城市工资比农村高出70%以上；20世纪中叶，日本、韩国等亚洲国家在工业化初期也出现了类似现象。目前在全球范围内，城乡居民收入比普遍大于1。由此可见，城乡居民收入存在差距是普遍存在的现象，不由国家发展水平或地域差异决定，这是全球共同面临的挑战。
就我国而言，历史地看，城乡二元结构是造成城乡收入差距较大的重要原因。改革开放前，这表现为工农产品不等价交换形成的“剪刀差”，改革开放后，这表现为劳动力、土地、资本等要素资源在城乡间难以平等交换和双向流动，农村经济社会发展长期处于“缺血”状态，农民收入增长缺乏资源要素的有力支撑和权益价值的有效实现。
还要看到，“胡焕庸线”映射的经济发展格局尚未发生根本改变。1935年提出的“胡焕庸线”北起黑龙江黑河，南至云南腾冲。线东南侧以平原、丘陵为主，集中了当时全国约96%的人口；线西北侧以高原、山地为主，人口占比为4%左右。这种人口、资源、经济活动的不均衡分布，造成不同地区的产业结构、就业结构和收入水平出现差异，至今未发生根本改变，这也成为我国不同区域农民收入差距较大的重要原因。
改革开放以来，在工业化、信息化、城镇化、农业现代化的大背景下，农民收入构成已发生显著变化，从单一经营性收入加部分兼业收入，演变为工资性收入、经营净收入、转移净收入、财产净收入。2025年农村居民人均可支配收入中，工资性收入占42.5%，经营净收入占33.5%，转移净收入约占21.5%，财产净收入占2.5%。相比之下，城镇居民除了工资性收入占比60.8%以外，由养老金、离退休金构成的转移净收入以及房租、存款利息、理财收益等带来的财产净收入，占比分别达到17.8%和9.7%。综合分析来看，农民收入的短板，在于农业支持保护政策尚待完善、养老医疗保障水平不高带来的经营净收入和转移净收入还不够高，在于城乡二元分割、要素流动不充分导致的财产净收入占比过低。
一系列挑战背后还存在几方面现实原因。
一是城乡二元分割依然存在。农业部门与非农部门在技术装备、规模效益和附加值创造上存在鸿沟，城乡之间劳动生产率有显著差异，客观上导致了务农与务工在收入上的差异。更深层的问题在于，长期形成的城乡分割体制机制障碍依然存在。许多进城农民工仍然难以在常住地享受到与城市居民同等的基本公共服务，城市资本、人才和技术下乡也面临诸多制约，城乡要素双向流动的良性循环尚未完全形成。
二是东中西部发展差距造成区域间收入分化。东部沿海地区拥有高度集聚的产业集群、众多的非农就业机会和较高的工资水平，农民通过发展现代农业、就近就地转移就业，可以获得更高的工资性收入和经营净收入。中西部地区工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程相对滞后，产业链条短、就业容量有限，本地产业发展和就业创业空间不足，大量农村劳动力倾向于跨省流动就业。这种产业结构与就业机会的区域性差异，直接造成东中西部农民收入的差异。
三是群体分化和政策缺位拉大农民内部收入差距。近年来，农业从业人员群体快速分化。新型农业经营主体、高素质农民掌握现代农业技术，善于对接市场、信息渠道广泛、资金实力更强，能够通过规模经营、延长链条、品牌营销等方式获得较高收益。而大量小农户尤其是老年农民，受限于自身文化素质、专业技能和经济实力，生产经营能力和市场议价能力有限，难以发展高效农业、提升产出效益。还要看到，长期以来农民增收依赖经济增长的“涓滴效应”，寄望于城市和非农产业的发展成果自然惠及农村，对低收入群体的帮扶政策存在覆盖面不足、精准度不够、有效性不强等问题。客观上，这种间接渗透的传导机制在城乡二元结构下层层衰减，难以穿透性直达最需要赋能的农户。
四是稳粮保供责任影响粮食主产区农民增收。粮食主产区需要承担稳定粮食种植面积和产量的任务，耕地用途管制严格，非农产业普遍发育不足，农民收入更加依赖农业生产经营，工资性收入和财产净收入占比偏低。粮食等重要农产品作为关系国计民生的基础性产品，价格长期维持在相对低位，但是种粮成本却持续攀升，在一定程度上挤压了种植收益空间。从本质上看，粮食主产区农民收入偏低，是种粮比较效益偏低、利益补偿机制不健全的集中体现。
系统破解现存难题
农民增收事关农业农村长远发展，事关中国式现代化建设全局，不仅是经济问题、社会问题，也是重大的政治问题。立足“十五五”促进农民稳定增收，需一手抓发展、一手抓改革，通过强有力的制度安排和针对性政策举措，系统破解现存难题。
总的来看，关键是要下决心从根本上破除城乡二元结构，推动劳动力、土地、资本、数据等要素在城乡之间平等流动、一体配置，既让农村资源要素能够顺畅进入城镇市场、分享城镇化增值收益，又让城市资本、人才等要素有序下乡，激活乡村沉睡资源。推进由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。
总体策略上，需借鉴打赢脱贫攻坚战的战略策略。其中，最关键的就是坚持精准施策，集中力量攻克最难啃的“硬骨头”。应当运用这种战略思维，对促进粮食主产区、欠发达地区和西部地区农民收入增长给予持续投入，做到精准识别、精准施策、精准考核。对粮食主产区，完善粮食产销区省际横向利益补偿机制；对欠发达地区，稳定帮扶政策体系，强化内生发展动力；对西部地区，加大基础设施和公共服务投入，培育特色优势产业，拓宽就地就近就业渠道。
具体来看，一是进一步推进新型城镇化。当前，依靠工业化吸纳农村劳动力转移就业的阶段已基本结束。接下来，要坚定不移推进城镇化，特别是推进以县城为重要载体的新型城镇化，推动进城农民工和农村人口就地就近市民化。着力提高农业劳动生产率，推动农业从业人员持续减少。
二是以产业升级带动农民增收。实现农民持续稳定增收的重要出路，在于努力将农业建成现代化大产业。需以产业链思维重塑农业产业体系，分类施策、多管齐下。通过土地流转、托管服务等方式发展农业适度规模经营，降低生产成本。通过鼓励农户不离土、不离乡就近从事加工、电商、休闲农业等二三产业，变单一收入来源为多元支撑，拓宽兼业增收渠道。通过推进农村资源确权，畅通资源变资产、资产变资本的转化通道，实现农民财产性收入可持续增长。通过支持现代农业企业发挥引领带动作用，支持社会化服务组织将中小农户引入产业链条，支持集体经济组织为低收入群体提供更多保障，构建政府加强政策引导、新型农业经营主体联农带农、社会力量积极参与的格局。
三是深化农村重点领域改革。要在保护农民权益基础上顺应现代化发展要求，探索构建进城落户农民权益的自愿有偿退出机制。以稳定的城市就业岗位、持续的工资性收入以及纳入城镇职工社保体系，弱化农村承包地所承载的生存保障功能和农民对土地的传统依附关系。将符合条件的进城落户农民纳入城镇住房保障体系，通过公租房、共有产权房以及购房补贴等，有效衔接农村宅基地的居住保障功能。坚持依法自愿有偿原则，建立平稳有序的衔接机制，使农民“带着权益进城、带着保障落户”。
四是前瞻应对数字时代收入分化风险。数字技术发展在提升效率、创新业态的同时，也在加剧“数字鸿沟”风险，特别是缺乏数字技能和接入条件的农民存在被边缘化的可能。对此，必须未雨绸缪，加快推进农村数字基础设施建设。面向农民开展数字技能培训，帮助他们参与电商、直播带货、智慧农业等新业态。完善数字时代的收益分配和利益调节机制，从制度上防范算法和平台权力对农民群体的挤压，确保数字红利惠及广大农民。
此外，还要加大对农村居民生产生活的政策扶持力度。在生产领域，建议借鉴国际通行做法，完善农业支持保护政策体系，稳定农产品价格，加大直接补贴力度。例如，欧盟共同农业政策通过巨额预算支持农业发展，加大对中小农场主的倾斜；韩国不断加大农业直补力度，通过小规模农户直补和面积直补的双层架构稳定农户收入。在生活领域，可以借鉴国际经验，构筑全方位生活保障网，防止农民因病致贫、因老返贫。例如，日本将农民强制纳入统一的公共医疗与养老体系，使农民在缴纳较少费用的情况下也能享受与城市居民同等的社会保障待遇。面向“十五五”，需立足我国国情，充分研究和借鉴世界各国对保障农业、农村、农民以及推动城乡协调发展的经验和做法，进一步强化政策供给和制度建设，有力有效促进农民稳定增收。
(本文来源：经济日报 作者：张红宇 作者系中国农业风险管理研究会会长)
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